교양 올립니다 행정학개론 - 공공행정
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** 공공행정의 특징을 설명하고, 공익의 개념에 관한 관한 실체법과 과정설을 설명하라.
I. 서론
行政의 槪念은 다양성을 띠고 있어 정확히 규명하기란 어렵다. 行政의 領域이나 範圍는 명확하게 설정되어 있지는 않으며 그 경계도 분명하지 않고 流動的이며 또한 그 내용이나 기능도 擴大?變動되고 있다. 오늘날 行政은 급변하고 있으며 많은 변수와 정확히 파악하기 어려운 상황을 내포하고 있으며 高度로 體系的인 槪念化는 어렵다고 보아야 할 것이다.
이러한 槪念定義의 어려움을 인식하고 行政의 槪念을 정의하기 위해서는 우선적으로 行政과 行政學의 개념 구분이 선행되어야 한다. 우리는 이 두가지의 개념을 구분하지 않고서는 혼용해서 오는 誤謬를 벗어날 수 없기 때문이다. Dwight Waldo는 行政學 연구의 입문 단계에 있는 사람에게 다음과 같이 체계적이면서도 수월한 내용으로 行政의 槪念과 行政學의 의미를 구분하고 있다.
行政의 槪念을 定義하기 위해 또하나 구별되어야 할 것이 公共行政(public administration)과 一般的인 意味의 行政 혹은 管理(administration)이다. H. A. Simon은 우리가 흔히 行政이라고 하는 administration을 "2인 이상 인간이 공동의 목표를 달성하기 위하여 행하여지는 協同的 集團行爲"라고 하여 公共行政을 一般行政의 下位槪念으로 구분하고 있다. 즉 一般行政이라는 개념 속에는 政府의 行政人 公共行政과 民間企業의 행정인 私經營이 함께 포함된다.
오늘날 行政學이 19세기 말에 미국에서 성립된 최기에는 一般行政을 行政學의 연구대상으로 해서, 모든 행정에 적용될 수 잇는 행정의 원리를 규명한는 데 연구의 초점을 두고 있다. 이와 같은 측면에서 本論에서는 행정의 개념을 먼저 알아본 다음, 行政의 特徵을 설명하고 公共行政과 一般行政의 구분을 전제로 行政의 槪念을 定義하고 公益의 槪念에 관한 實體說과 過程說를 설명하고자 한다. 해 보자.
II. 行政의 槪念과 特徵
1. 行政의 槪念
일반적으로 行政은 廣義의 行政과 狹義의 行政으로 나눈다. 廣義의 行政은 組織 일반에 적용할 수 있는 인간 협동의 측면에 초점을 맞추는 槪念이다. 이러한 槪念은 包括的인 성격을 띠며, "高度의 合理性을 수반한 協同的 人間 勞力의 한 形態"로 定義할 수 있다. 이때의 合理的 行動이란 주어진 公共目標를 달성하기 위해 기회비용을 최소화시키면서 그 목표와 관련된 적정 수단을 정확히 선택하는 계산된 행동을 지칭한다. 따라서 廣義의 行政은 公共行政과 私經營 모두에서 찾아 볼 수 있다.
반면에 狹義의 行政은 政府官僚制를 중심으로 이루어지는 活動을 의미한다. 좀더 엄밀하게는 行政府의 構造 및 公務員의 活動을 포함하는 槪念이다. 그러나 이러한 行政 槪念도 시대에 따라 변천해 왔다. 行政을 國家 目的을 실현하기 위한 사람과 물자의 관리로 보는 行政管理說, 行政을 政治와 구별하지 않고 政策決定과 執行을 중심으로 하는 統治過程의 일부로 보는 政治機能說, 行政을 共同目標를 달성하기 위한 合理的이고 集團的인 협동 행동으로 보는 行政形態說, 行政을 사회를 바람직한 방향으로 변화시키고 발전을 유도하는 統治機能으로 보는 發展機能說 등이 그러한 예이다.
1. 行政管理說
政治行政이 原論의 입장에서 행정을 하나의 관리분야로서 파악하고 法令이나 이미 수립된 政策을 구체화하거나 合理的으로 집행하는 것을 行政으로 이해하며, 公共行政과 私經營을 동일시한다. Wilson이나 White가 취한 입장이며 1880년대부터 1930년대까지 행정학 발전의 초창기에 주장되었던 理論이다.
2. 政治機能說
行政府의 기능 확대와 더불어 나타난 行政槪念으로 행정이란 이미 수립된 정책을 구체화하는 것 뿐만 아니라 적극적으로 정책을 수립하고 결정하는 기능을 담당한다고 본다. 즉 행정이 정치적인 기능을 수행하는 것으로 보는 것이다. 1930년대부터 Dimock, Appleby 등 政治行政一元論, 機能的 行政論者들이 주장하기 시작한 이론으로서 行政의 本質을 행정과 정치의 밀접한 상관관계에서 구하고 있으며 公共行政과 私經營과의 차이를 인정하고 있다.
3. 行政形行態
행정의 연구에 있어서 이념이나 제도보다는 인간의 行態(behavior) 자체를 經驗的?實證的으로 연구하여 설명하고자 하는 社會心理學적 行政槪念으로서 행정을 協同的 集團行動으로 이해한다. 行政의 科學的 硏究를 위하여 價値判斷의 개입을 배제하는 行政行態설은 行政의 過程面에 중점을 두므로 公共行政과 私經營間의 本質的 差異를 인정하지 않는다. 이 說은 行政管理說과 상당히 유사하나 인간의 協同的 集團行動과 行動硏究의 科學化를 중시하였다는 점에서 차이가 있다. 대표적인 학자는 Simon, Waldo이며 1940년대에 제창되었다.
4. 發展機能說
1960년대의 發展行政論者인 Esman, Weidner 등에 의하여 제창된 이 학설은 發展途上國家의 행정 기능의 다양화에 따라 나타난 발전을 위한 行政槪念으로 政治行政一元論의 입장에서 行政이란 國家發展 目標의 설정에 적극적으로 참여하고 發展政策과 發展 計劃을 수립하고 집행하는 기능으로서 파악한다. 發展機能說은 대체로 政治機能說과 基本的 入場을 같이 하고 있으나 政治社會가 각종 문제나 도전?갈등에 당면하게 됨으로써 消極的으로 이에 對處?解決해 나가기보다 能動的?積極的으로 발전 정책을 추진하려는 것과 행정의 變動對應能力을 강조하였다는 점에서 政治機能說과의 차이를 이해할 수 있다. 이러한 行政 槪念의 변천과정에서 제기된 논점은 政治와 行政의 관계, 行政이 科學(science)이냐 技術(art)이냐의 문제이다.
오늘날의 行政은 정치와 행정의 관계에서 政治行政一元論의 입장을 취하고 있다. 行政을 단순히 政策執行에만 국한하지 않고 政策形成까지도 중요한 영역으로 보고 있다. 또한 科學과 技術의 관계에서도 최근에는 科學이니 技術이니 하는 兩分論을 지양하고 행정이란 과학성과 기술성을 동시에 지닌 존재로서 학문과 실질의 대상이 되는 것으로 보는 경향이 강하다.
2. 行政의 性格
行政學적 行政槪念에 관한 학설을 앞에서
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